Накануне очередного Дня Конституции образца 1996 года Конституционная ассамблея представила проект изменений Основного Закона. Самое время вспомнить, как украинская Конституция менялась за последние 15 лет, и оценить, как она может измениться в дальнейшем.

Основные законы: от Мороза до... Саакашвили

Хронические переписывания Конституции характерны для всех постсоветских стран. Например, российский президент Владимир Путин после 2004 года отменил выборность глав регионов, чем укрепил «вертикаль власти» и сделал ельцинскую Конституцию еще более авторитарной. Белорусский лидер Александр Лукашенко в 2004 году продавил решение об отмене ограничения по количеству президентских сроков.

А вот президент Грузии Михаил Саакашвили провел политическую реформу, после которой основные властные полномочия перешли от президента к премьер-министру. В итоге Саакашвили сам стал жертвой собственной реформы Конституции.

Ситуация, когда глава государства предлагает реформировать Основной Закон исходя из своих текущих интересов, если и не вполне нормальна, то вполне обычна для постсоветского пространства.

Сейчас уже мало кто помнит, какой борьбой сопровождалось принятие украинской Конституции 1996 года. Тогда борьбу за власть в стране вели президент Леонид Кучма и глава парламента Александр Мороз. Мороз проиграл президентские выборы 1994 года, но не терял надежды изменить ситуацию в свою пользу. Однако Кучма сумел победить в этом противостоянии и навязать депутатам свой вариант Конституции.

Украинская конституция получилась не такой авторитарной, как российская образца 1993 года, хотя в ее положениях центральное место отводилось главе государства, а не премьеру или уж тем более спикеру парламента. Впрочем, такая ситуация была характерна для большинства республик бывшего Советского Союза, исключая разве что страны Балтии.

Накануне завершения второго срока президентских полномочий Леонид Кучма предложил Верховной Раде утвердить проект политической реформы, передававшей основные властные полномочия от президента к премьеру. Леониду Даниловичу так и не удалось добиться полной реализации этого плана, однако к вопросу о перераспределении власти вернулись в дни «оранжевой революции». «Политреформа» стала компромиссом между «оранжевыми» и «сине-белыми».

8 декабря 2004 года Верховная Рада приняла закон о внесении изменений в Конституцию, который предусматривал переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления, а именно — к формированию правительства коалицией депутатских фракций. Закон вступил в силу 1 января 2006 года.

После прихода к власти президента Виктора Януковича по итогам выборов 2009/2010 гг. и формирования правительства Николая Азарова необходимость сохранения подобного формата власти в стране отпала. В результате 1 октября 2010 года Конституционный Суд обнародовал решение об отмене политической реформы 2004 года. КС признал не соответствующим Конституции Закон «О внесении изменений в Конституцию» от 8 декабря 2004 года в связи с нарушением процедуры его рассмотрения и принятия.

Ассамблея Леонида Кравчука

В преддверии президентских выборов 2015 года украинское руководство решило предложить проведение очередной конституционной реформы. После года работы ассамблея политических, общественных деятелей и экспертов под руководством первого президента Украины Леонида Кравчука представила свои предложения. Новации от Конституционной ассамблеи должны быть изучены до осени 2013 года. Затем начнется наиболее интересная часть реализации задуманных реформ.

Основные из предложенных «ассамблеей Л. Кравчука» изменений в Основной Закон страны касаются референдума и народной инициативы, статуса президента и народных депутатов, полномочий Конституционного Суда, Генеральной прокуратуры, порядка назначения судей, а также порядка работы Высшего совета юстиции.

Изменения, касающиеся референдума, являются революционными для украинской политики. Их воплощение в жизнь может привести к резким переменам правил игры в борьбе за власть и чревато жесткими политическими противостояниями.

К примеру, в проекте Конституционной ассамблеи предлагается решение, принятое на всеукраинском референдуме, сделать обязательным к исполнению — даже без утверждения его Верховной Радой. Проектом также предусмотрен мораторий на пересмотр решений, принятых на всеукраинском референдуме, путем проведения повторного референдума или принятия соответствующего решения не менее чем 300 голосами депутатов парламента. Также предлагается ввести институт народной законодательной инициативы, предусмотрев, что законопроекты на рассмотрение Верховной Радой могут вноситься по инициативе граждан Украины.

Можно предположить, что благодаря институту народной инициативы на референдум, итоги которого являются обязательными без утверждения в парламенте, могут быть вынесены вопросы вступления в Таможенный союз, отношений с блоком НАТО, русского языка как второго государственного.

Заметим, что подобные предложения бывали и раньше, но они неизменно наталкивались на отсутствие соответствующей законодательной базы и на необходимость утверждения итогов голосования в Верховной Раде. Стоит признать, что идея народной законодательной инициативы пока представляется не очень продуманной по своим последствиям.

Рост влияния президента

Определенные изменения могут коснуться и судебной системы страны, а также органов прокуратуры. Основная роль в системе назначения и увольнения судей Конституционного Суда Украины теперь отводится главе государства. Это связано с необходимостью учесть европейский опыт по удалению политических органов, а именно — Верховной Рады — из процесса утверждения представителей судейского корпуса.

Кандидатуры на должность судьи Конституционного Суда президенту будут предлагать съезд судей, Национальная академия правовых наук и глава Минюста. Авторы проекта нового Основного Закона страны таким образом учли рекомендации Венецианской комиссии об устранении парламента от процедуры избрания судей.

В новом проекте Конституции также увеличен срок полномочий генерального прокурора — с 5 до 7 лет. Также предлагается исключить положение о выражении депутатами украинского парламента недоверия генеральному прокурору страны. Увеличение срока полномочий генерального прокурора и изменение порядка назначения судей КС могут привести к росту президентского влияния и ослаблению роли парламента.

Важные изменения запроектированы «ассамблеей Л. Кравчука» и в сфере местных органов власти. В частности, Конституционная ассамблея предлагает изменить статус местных госадминистраций, лишив их функций местного самоуправления и практически превратив в контролирующие органы с подчинением главе государства. Предлагается также исключить подотчетность и подконтрольность местных госадминистраций районным и областным советам.

Таким образом, в новом проекте Конституции предлагается усилить влияние президента не только на судебную ветвь власти, но и существенно укрепить «вертикаль власти» на местах. Кстати, подобная система работала как раз при президенте Леониде Кравчуке в начале 1990-х, когда местные органы власти возглавляли представители президента страны.

Что ж, проект нового Основного Закона обнародован. Правда, приурочено это было, похоже, не столько ко Дню Конституции, сколько к началу сезона массовых летних отпусков. А вот по его окончании как раз и стоит ожидать бурных политических баталий по поводу предложенных изменений Основного Закона страны.