«Сказал А – говори и Б». Сделав в последние дни массу заявлений о возможных санкциях против России за ситуацию в Крыму, политики США и ЕС не торопятся переходить от слов к делу. И немудрено, ведь мировая практика показывает, что международные санкции эффективны только в случае, если применяются крупным мировым игроком против слабого оппонента.

О «серьезных последствиях» для России вследствие ситуации в Крыму успели высказаться все мировые политики, начиная с госсекретаря США Джона Керри и спикера Госдепартамента Джен Псаки до шведского министра иностранных дел Карла Бильдта. Краткое резюме заявлений сводится к обещаниям ввести визовые ограничения, заморозить активы и приостановить инвестиции, а также политические шаги вроде бойкота Саммита «Большой Восьмерки» в Сочи и аж до возможного исключения России из G8.

Что представляет собой на деле политика «кнута» со стороны стран Запада на конкретных примерах?

Санкции США: психическая атака Конгресса

В США до 1977 года процедура и особенности режима санкций регулировались Актом «О торговле с врагом» 1917 года. А в 1977 году Конгресс принял Акт «Об экономических полномочиях в условиях международного чрезвычайного положения», сделав «апгрейд» такого метода влияния как международные санкции. По этому закону, если президент США посчитает, что наличествует экстраординарная угроза национальной безопасности, внешней политике или экономике Штатов, то может подписать специальный указ о введении режима санкций.

Еще один способ объявить санкции – это принятие Акта Конгресса США. И политическая история Америки знает случаи, когда одновременно президент и Конгресс пытались применить санкции и даже спорили между собой, потому что каждая сторона по-своему видела, какие именно «ограничительные меры» нужно применить.

В разные периоды своей истории США применяли санкции против администрации Муамара Каддафи (Ливия), Питера Виллема Боты (ЮАР), Слободана Милошевича (Югославия) и других. На сегодняшний день действует режим санкций против президента Александра Лукашенко (Белоруссия) и Башара Асада (Сирия).

Итак, стандартный арсенал санкций Вашингтона выглядит так. Санкции со стороны США можно разделить на две большие группы:

• персональные;
• финансово-экономические.

Современное международное право позволяет применять персональные санкции не только в отношении чиновников или политиков, но и  против более широкого круга персон. Конвенция ООН о борьбе против коррупции от 21 октября 2003 года ввела обиход такое понятие как «политически значимые лица», то есть, люди, влияющие на принятие политических / государственных решений, хотя и не занимающие официальных должностей.

Если говорить о нынешней власти, то таким политически значимым лицом являются Юлия Тимошенко, а также все украинские олигархи. Если экстраполировать понятие «политически значимые лица» на администрацию Виктора Януковича, тогда к данному перечню можно было бы отнести его старшего сына Александра и снова-таки всех крупнейших олигархов, включая Виктора Пинчука, Сергея Курченко, Рината Ахметова и т.д. Забегая вперед, стоит пояснить, что санкции Евросоюза против Курченко как раз и строятся на базе понятия «политически значимые лица».

Если иллюстрировать теорию конкретными примерами, то  в 1985 экономические санкции против ЮАР вводились в действие с помощью указа президента Рональда Рейгана (1981 – 1989 гг). Рейган назвал причиной существовавший тогда в ЮАР режим апартеида, который страны Запада и СССР понимали как раздельное проживание белых, метисов и негров, а также жесткое ущемление прав африканцев, цветных и англичан со стороны африканеров (т.е. потомков голландских колонистов). Своим указом Рейган ввел запрет на торговлю золотом между США и ЮАР, пытаясь ограничить одну из ключевых статей доходов бюджета Южноафриканской республики.

Но в 1986 году между президентом и Конгрессом наметились расхождения в части ужесточения режима санкций против ЮАР. Рейган даже наложил вето на Акт Конгресса об объявлении новых санкций, но конгрессмены преодолели вето президента и приняли еще более жесткий Акт, запретивший импорт в США такой продукции made in ЮАР как сталь, уран, продукция сельского хозяйства, железной руды etc. Вдогонку Конгресс запретил американским бизнесменам инвестировать в ЮАР и в компании с южноафриканским капиталом.

Санкции против Беларуси вводили оба последних президента США – Джордж Буш-младший и Барак Обама. Ограничительные меры против страны – это пример одновременно персональных и финансово-экономических санкций в виде «черного списка» из 243 политиков и бизнесменов, а также 32 крупнейших государственных компаний («Белнефтехим», «Беларуськалий» и т.д.)

Что касается Сирии, действует режим санкций США, ЕС и Швейцарии в виде ареста счетов 129 лиц и 49 фирм, которые обвиняются в отмывании денег. Круг данных лиц и компаний представляют собой политиков и бизнесменов из окружения президента Башара Асада, а также подконтрольные им активы.

На основе приведенных примеров мы видим, что визовые ограничения против российского руководства вряд ли будут эффективны. В самом деле, чего добьются американцы, запретив въезд в США министру обороны Сергею Шойгу или, скажем, главе администрации президента Сергею Нарышкину? Собственно, американские политики в своих выступлениях как раз и делают акцент на санкциях экономического характера против российских кампаний, правда, не конкретизируя, какие конкретные шаги вкладывают в свои слова. То есть, будут ли включены запреты на экспортно-импортные операции с такими крупнейшими компаниями как «Газпром» или «Роснефть».

ЕС между словом и делом

Во время массовых беспорядков и политического кризиса в Украине многие европейские политики стращали, что вот-вот и ЕС применит санкции против украинских политиков и чиновников администрации Януковича во главе с самим президентом  и его окружением. И сейчас мы наблюдаем  аналогичную картину в отношении России. Между тем, если изучить процедуру, то структуры ЕС не сделали ни одного шага в части наложения санкций. Даже подготовительного. Что касается санкций против Януковича и его окружения, то такое решение структуры Евросоюза приняли только 5 марта 2014 года.

На практике процедура применения санкций Евросоюзом – это 3 этапа. Во-первых, существует статья 215 Договора о функционировании Европейского Союза, заключенного в Риме 25 марта 1957 года, дающая полномочия применять «ограничительные меры» в отношении чиновников, сообществ и органов третьих стран. Решение о «полном или частичном приостановлении или сокращении экономических и финансовых отношений с одной или несколькими третьими странами» санкций принимает на своем заседании Совет Евросоюза.

Первый этап в виде принятия решения требует консенсуса со стороны всех 28 стран-членов ЕС. Европейская комиссия и Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности (т.е. известная в Украине Кетрин Эштон) готовят соответствующее представление на заседание Совета, где должны аргументировать, что ЕС имеет право применить санкции и предложить конкретный список «ограничительных мер». Но даже 28 голосов «за» - это еще только полдела. Второй этап – это еще одно решение, на сей раз о воплощении списка санкций в жизнь.

Такой вердикт принимается по более упрощенной процедуре – теперь требуется ¾ голосов, т.е. как минимум 14 голосов стран-членов Евросоюза. Двум вышеприведенным стадиям предшествует подготовительный этап, когда министры иностранных дел стран ЕС на своем заседании обсуждают ситуацию в конкретной стране и приходят к выводу о возможности применить санкции.

Против кого из политиков, и против каких структур ЕС может применить санкции? Пункт второй ст. 215 Договора о функционировании ЕС гласит, что «ограничительные меры» могут применяться против физических или юридических лиц, групп или негосударственных образований конкретного государства. То есть, в случае с санкциями ЕС речь аналогично идет о двух группах санкций – персональных и финансово-экономических.

И, начиная с 5 марта 2014 года, мы можем наблюдать пример персональных санкций в действии. Сначала Совет ЕС принял решение 2014/119 CFSP «Об ограничительных мерах в отношении конкретных лиц, сообществ и государственных органов ввиду ситуации в Украине» о применении санкций против чиновников администрации Януковича и его ближайшего окружения. А затем в тот же день Совет Евросоюза решением № 208 / 2014 ввел эти санкции в действие – еврочиновники постановили применить замораживание счетов и экономических активов против «конкретных лиц, которые определены как несущие ответственность за незаконное присвоение и растрату государственных средств Украинского государства», а также «лица, ответственные за нарушение прав человека в Украине, а также связанные с ними физические или юридические лица, сообщества или органы».

В дополнении к решению перечислены 18 адресатов для санкций со стороны ЕС, включая президента Виктора Януковича, бывшего главу АП Андрея Клюева, зиц-олигарха Сергея Курченко и других. Показательно, что в списке отсутствуют бывший глава президентской канцелярии Сергей Левочкин, а также такие связанные с администрацией Януковича крупные бизнесмены как Дмитрий Фирташ и другие. Что касается сроков, то санкции начинают действовать с 6 марта 2014 года.

Мировая практика демонстрирует, что международные санкции – достаточно эффективный механизм влияния. Но разве что в случае применения со стороны сильного игрока в отношении более скромного государства. Или в ситуации коллективных санкций против одной страны. К примеру, санкции со стороны США и других стран, а также осуждение на мировом уровне серьезно поспособствовали демонтажу режима апартеида в Южноафриканской республике в конце 80-х годов. В том числе и с помощью санкций США в начале 2000-х удалось изолировать режим Саддама Хуссейна в Ираке.

А режим санкций со стороны ЕС как ответный ход на иранскую ядерную программу позволил европейским странам диктовать свои условия руководству Исламской республики. Как итог, в декабре 2013 года главный «ядерщик» ИРИ Али Акбар Салехи заявил, что правящая администрация Ирана приостанавливает обогащение урана. А страны ЕС, в свою очередь, приостановили ряд санкций, включая запреты на импорт нефтехимических продуктов из Ирана, торговлю золотом и драгоценными металлами, ограничения на денежные переводы в страну и обратно, и т.д.

А вот Россия представляет собой крупного игрока, чтобы переходить от слов к делу. Слишком велики экономические и политические риски для Запада – первые лица путинской «вертикали» сходу пообещали применить ответные меры финансового и экономического воздействия, резко повысив ставки в противостоянии с Западом.  терпящий экономические катаклизмы Запад.

К примеру, еще в декабре 2013 года  теперь уже бывший посол США в Москве Майкл Макфол озвучил, что потери экономики США из-за запрета на импорт в Россию замороженных свинины и говядины, мяса индейки и субпродуктов из США (Россельхознадзор запретил ввоз из-за наличия в них запрещенного стимулятора рактопамина в феврале 2013 года) за неполный год составили примерно 5-6 миллиардов долларов. Поэтому накануне введения санкций стоит задуматься, не ударят ли они бумерангом по своей собственной экономики…